盘点：跨境电商保税备货进口商品监管的五个困境与对策

当前，我国跨境电子商务发展迅猛，越来越受到消费者的青睐，成为各级地方政府促进转型升级、拉动外贸发展新的增长点，同时正以势不可挡的崭新业态，对传统外贸经营管理模式与理念产生颠覆性的影响。其中，跨境保税备货模式依托保税区的特殊优惠政策，以其交易速度更快、配送时间更短的强大竞争优势，渐成跨境电商主流模式。这一新型贸易方式的兴起，也对检验检疫部门有效履行质量安全把关职责带来机遇与挑战。基本情况据中国电子商务研究中心的数据，2014年我国跨境电商交易规模约4.2万亿，同比增长33.3%，其中进口占比约14.6%。而商务部公布的全球贸易格局报告预测，2016年我国跨境电商进出口额将增长至6.5万亿元，年增速将超30%。随着一带一路建设的不断推进，业内普遍认为，跨境电商市场会继续得到政策支持，即将迎来10年的黄金发展期。事实上，国务院已经批复成立杭州跨境电商试验区，而上海、天津、福建等多地自贸区的先后挂牌，也将在政策上逐步为跨境电商业务松绑。目前，杭州、郑州、上海、宁波、重庆、广州等6个国家跨境贸易电子商务服务试点城市均开展了保税备货模式进口食品化妆品业务，所在直属检验检疫局也纷纷探索创新，提出了具有地方特色的跨境电子商务进口食品化妆品检验监管措施，并取得一定成效。保税备货模式商品主要集中在食品、化妆品、母婴产品、洗化用品和部分服装箱包，其中，婴幼儿食品、保健食品和化妆品已成为跨境电子商务进口商品的主流，占据85%左右份额。商品特点保税备货模式进口模式，是指企业先将境外货物运至境内保税区存储，即境外仓库转为境内关外仓库，再根据订单分批销售给国内消费者的活动。这种模式综合了一般贸易和邮快件进口产品双重特点，但与传统一般贸易和邮件快件进口产品又有明显的差异。主要有以下几个特点：货物进入保税区时尚无订单，从贸易特征来看，与传统进口零售食品一般贸易的差别仅仅是交易平台达成在网上完成，货物形式与一般贸易无异，供应链各相关方责任依然存在。一旦获得消费者订单，即在保税区内进行分包，填写消费者收件信息后以邮件形式出区，海关收取行邮税后予以放行。保税区中的货物以化整为零方式进行销售，从消费者角度看，从下单到收货往往只需要1天至2天时间，非常便利。保税备货模式进口产品多集中在高货值、准入难、消费者需求高的产品，如婴幼儿配方奶粉、保健食品、化妆品等等。保税备货模式下，货物进入保税区以后往往不发生买卖关系，货物境外至境内运输仅是同一企业货物存放地点转移，货物物权未发生实质变化，从传统行政执法角度看，检验检疫行政执法的相对人为国外企业。现行做法各试点城市所在的直属局对跨境电商进口食品监管进行了积极有效的探索。现存跨境贸易电子商务的具体形式主要有两种：一是集货模式，也叫直邮进口模式、B2C模式。是指境内消费者通过跨境贸易试点单位电子商务平台购买的进口食品化妆品，自境外通过空运快件、邮件、海运包裹等方式直接送达境内消费者的贸易行为。该模式在上海局、河南局、浙江局存在，目前各局按照《出入境快件检验检疫管理办法》(质检总局2001年第3号令)，对以集货模式进口的商品实施检验检疫监管。二是备货模式，也叫网购保税进口形式、B2B2C模式。是指境内消费者通过跨境贸易试点单位电子商务平台购买的进口食品化妆品，入境后暂存于特殊监管区域内，最后以个人自用物品申报进口，以包裹形式通过跨境贸易电子商务物流中心，送达境内消费者的贸易行为。该模式在6个试点口岸均存在。这是一种全新的贸易方式，各局通过风险评估，认为该种贸易方式下进口的食品化妆品，风险介于快件和一般贸易之间，缺乏现有配套法律法规制度的支持，因此各局根据实际情况，探索性地出台了许多各具特色的做法。主要包括：建立跨境电子商务企业和产品备案管理制度，完善跨境电子商务产品申报和放行制度，开展跨境电子商务信息化平台管理，实施以负面清单为主的跨境电子商务食品分类管理，强化跨境电子商务产品质量安全风险监控和监督抽查管理等等。五个困境当前跨境电商保税备货进口商品的有效监管，面临以下困境：立法滞后，上位法缺失。近几年，国务院及地方政府虽大力支持跨境电子商务贸易发展，但相关政策措施主要集中于国务院的政策指导性意见、海关及国家质检总局的规范性文件等，缺乏法律和行政法规等上位法支撑。现行标准及准入要求难突破。以进口食品化妆品具体检验监管操作为例，当前保税备货进口食品、化妆品存在以下问题：一是前置审批材料无法提供，如新食品原料、尚无食品安全国家标准的食品须事先获得国家卫计委批件，保健食品、化妆品须事先获得国家食药总局批件等等。二是产品不符合中国食品安全标准规定要求，此类产品多为按照国外或国际标准生产，与我国食品安全国家标准要求存在诸多差异，以及无法加贴中文标签等问题。在国家现有食品安全监管体系，即食安委和食药总局牵头食品安全工作、卫计委负责制定并公布食品安全国家标准、其他相关部委分工负责的管辖机制下，单靠作为口岸把关执行部门的检验检疫机构，无法对现有的食品安全监管方式作出实质性突破。产品质量安全主体责任难以落实。保税备货的产品所有权在进入保税区往往不发生转移，仍属于国外企业。一旦产品发生质量安全问题，在对电商平台的连带责任尚未十分明确的现实情况下，行政执法管理部门将面临没有相对人的尴尬境地，另外现实中还存在电商平台企业在境外注册的情况。存在发生系统性食品安全危害的潜在风险。保税备货模式产品在进入保税区时与一般货物无异，出区时虽为邮包形式，但与一般贸易商家通过实体店出售产品并无本质差别。这些产品通过跨境电商贸易的方式进入境内，与一般贸易相比，规避了食药、卫计委、检验检疫等监管部门对于进口食品、化妆品的各项准入及检验检疫要求，产品的质量安全很大程度上只能依赖于电商平台的审核把关，对照目前口岸检验检疫机构较高的进口食品、化妆品不合格率以及经常发布的风险预警情况看，存在较大的系统性安全风险。信息化系统建设滞后。目前，从各试点城市情况看，检验检疫部门尚未建成与跨境电商平台无缝对接的信息化系统，对跨境电商进口商品的基本情况，如产品种类、批次、数重量、货值、出区包裹等内容以及消费者信息，不能完整准确掌握。很多数据都需要电商提供，而电商往往以商业机密为由拒绝提供，同时也不排除电商从自身利益角度考虑提供不准确或有倾向性的数据和情况。因此，难以对跨境电商贸易产品实施全面有效监管。四项建议针对上述困境和难点，提出以下建议：加快立法进程。对跨境电商这一新型贸易方式，必须从法律或行政法规的层面上，明确其法律地位和法律关系，创造跨境电商与传统贸易的公平竞争环境，避免无序化竞争。同时，应加快相关法律法规和部门规章的制修订进程，如在《食品安全法》修订草案中增加跨境电商食品的经营及监管内容，相关部委明确具体操作细则，通过自上而下的方式，为跨境电商健康良性发展指明方向。强化合作机制。建立地方政府、试点园区、电商平台、各监管部门共同参与的联席机制，定期会商、先行先试、努力探索出一套适应跨境贸易电子商务贸易特点、各方共赢的工作运行机制，通过自下而上的方式，为上层制定决策提供实践依据。创新检验监管方式。在法律法规允许先行先试的框架下，加大跨境电商尤其是保税备货模式进口食品、化妆品监管制度的探索力度，通过电商备案、产品登记、现场查验、风险监控、退出机制等措施，实现检验检疫监管措施前置后移：审核把关前置，监督抽检后移，通关速度加快。以期实现主体责任落实、产品安全可控、通关快速便捷、不合格可追溯。加快软硬件建设。加强与各级地方政府沟通，使地方政府充分理解并支持检验检疫部门的质量安全把关职能，确立地方政府在跨境电子商务监管工作中的主体地位。充分依托地方政府的力量，尽快建成能与电商平台实现无缝数据对接、同时能满足检验检疫监督管理需求的信息化系统，同时，加大人才培养力度，努力建设一支适应新形势的一线跨境电子商务执法监管队伍。

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