关于电子政务的法律问题初探

“电子政府”的建设已经成为国际上新一轮公共行政管理改革和衡量国家竞争力水平的重要标志之一。从近几年国际国内电子政务发端与发展的轨迹不难看出，政策、纲要、发展规划和法律法规往往在电子政务的发展中起着极其重要的引导和创造先决条件的作用。重视电子政务必需先从创造良好的电子政务政策法律环境入手，电子政务的启动，发展、普及和其对电子政务等相关一系列活动的带动等过程都需要科学、合理、有力、有益的政策环境激励和法律法规规范。基于这样的认识，笔者将从政策法律与电子政务内涵与发展的关系，分别对国际电子政务发展中政策法律环境所起的作用，电子政务发展中的若干法律问题及解决建议等一系列问题进行一些初步的介绍和分析。本文将围绕电子政务内涵、发展、现状和法制化等问题进行讨论。　　一、电子政务与网络时代的行政法律发展　　(一)电子政务的内涵与现状　　电子政务是指在现代计算机、网络通信等技术支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的国家行政管理形式。它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府部门间的信息共建共享、政府实时信息发布、各级政府间的远程视频会议、公民网上查询政府信息、电子化民意调查和社会经济统计等。　　在各国积极倡导的“信息高速公路”的应用领域中，“电子政府”被列为第一位，可见政府信息网络化在社会信息网络化中的重要作用。在政府内部，各级领导可以在网上及时了解、指导和监督各部门的工作，并向各部门做出各项指示。这将带来办公模式与行政观念上的一次革命。在政府内部，各部门之间可以通过网络实现信息资源的共建共享联系，既提高办事效率、质量和标准，又节省政府开支、起到反腐倡廉作用。　　首先，政府作为国家管理部门，其本身上网开展电子政务，有助于政府管理的现代化。我国政府部门的职能正从管理型转向管理服务型，承担着大量的公众事务的管理和服务职能，更应及时上网，以适应未来信息网络化社会对政府的需要，提高工作效率和政务透明度，建立政府与人民群众直接沟通的渠道，为社会提供更广泛、更便捷的信息与服务，实现政府办公电子化、自动化、网络化。通过互联网这种快捷、廉价的通信手段，政府可以让公众迅速了解政府机构的组成、职能和办事章程，以及各项政策法规，增加办事执法的透明度，并自觉接受公众的监督。　　其次，政府也可以在网上与公众进行信息交流，听取公众的意见与心声，在网上建立起政府与公众之间相互交流的桥梁，为公众与政府部门打交道提供方便，并从网上行使对政府的民主监督权利。在电子政务中，政府机关的各种数据、文件、档案、社会经济数据都以数字形式存贮于网络服务器中，可通过计算机检索机制快速查询、即用即调。经济和社会信息数据是花费了大量的人力、财力收集的宝贵资源，如果以纸质存贮，其利用率极低，若以数据库文件存储于计算机中，可以从中挖掘出许多有用的知识和信息，服务于政府决策。　　我国实施政府上网工程的最根本、最重要的目的，就是要推行电子政务。电子政务的根本目标是实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能的转变。在现代网络社会，传统政府的管理职能已经越来越不能适应新形势的发展，社会越来越需要政府的咨询服务和政策指导，公众越来越渴望通过信息化的政府获取快捷、方便、自主的服务。可以说，信息社会的管理便意味着服务。政府只有适时地调整自身的职能、尽快向新型管理服务职能转变，才能够顺应社会的呼唤、满足公众的需求。电子政务的实施正是要以此为目标，将一个廉洁、高效、高水平服务、高水平决策的全新政府形象展现在广大公众面前。　　目前一段时间，电子政务仍然成为舆论关注的“热点”。从政府到公众、媒体到企业，大家都在谈论电子政务，期盼电子政务，推动电子政务。但也不可否认，很多人并不了解什么是电子政务，它究竟能给我们的生活和工作带来怎样的改变，而我国电子政务的现状又是如何呢?从调查资料综合来看，多数人对电子政务的概念不太熟悉，最主要的理解是电子政务只是政府为市民提供网上服务的窗口，这与我国电子政务尚处在起步阶段有较大的关系，还不能完全构建电子政府，因而很难得到大家的认知和准确的理解。多数人认为影响电子政务应用的主要原因是宣传跟不上，法律监督体系空白，建成的应用项目或发展滞后或与用户的需要脱节。在电子政务近期可以达到的效果的调查中，多数人认为将会增加透明度，促进廉政建设，克服官僚主义作风;增进公众参与，建立公众对政府的信任。　　(二)网络时代的行政法律发展　　开展已5年之久的我国电子政务建设也呈现出一个蓬勃发展的态势，电子政务相关法律法规环境得到进一步的完善。自2004年7《中华人民共和国行政许可法》正式实施以来，政府机构执政水平，改变执政方式，管理方式有了很大的提高，行政法律也出现良性发展。这标志着电子政务在这个转变中起着举足轻重的作用。因此，该法也将直接推动我国电子政务和信息化的快速发展。目前已出台了《电子签名法》，今后几年，将会陆续出台包括《电子交易法》、《个人信息保护法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》《通讯多媒体法》等相关法律，以构筑我国电子政务法律框架。同时，有必要对我国的《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律进行修改。今后一段时期内，随着数字城市概念的推广，金财、金盾、金安、金农等“金”字工程将是各级政府信息化建设的重点。二、当前电子政务存在法律问题探讨　　(一)信息安全问题(立法界定、现状)　　1、电子政务信息安全的立法界定　　信息安全是指一个国家的社会信息化状态、信息技术体系不受威胁与侵害。在电子政务中，信息安全实质是由于计算机信息系统作为国家政务的载体和工具而引发的安全问题，它成为当前电子政务建设中的重中之重。电子政务中的信息安全也是国家安全的重要内容，是保障国家信息安全所不可或缺的组成部分。　　我国立法把信息安全界定为“保障计算机及其相关的和配套的设备、设施(网络)的安全，运行环境的安全，保障信息安全，保障计算机功能的正常发挥，以维护计算机信息系统的安全运行”。从这一法律规定看，电子政务环境下，信息安全主要体现为计算机信息系统安全，它大致包括：　　(1)实体安全。设施安全是指计算机设备、设施(含网络)以及其他媒体免遭自然或人为破坏。　　(2)数据安全。数据安全是指防止信息被故意的或偶然的非法授权泄漏、更改、破坏或使信息被非法系统辨识、控制，即确保信息的保密性、完整性、可用性、可控性。针对计算机信息系统中信息存在形式和运行特点，数据安全包括输入/输出数据安全、进入识别、访问控制、加密、审计跟踪、备份与恢复等方面。　　(3)运行安全。运行安全包括电源、机房管理、出入控制、数据与介质管理、运行管理等方面。　　(4)软件安全。软件安全包括软件开发规程、软件安全测试、软件的修改与复制等方面。　　(5)人的安全。人的安全主要是指计算机使用人员的安全意识、法律意识、安全技能等。　　2、电子政务中政府机关的数据失真法律问题　　近年来，金融机构内部利用计算机犯罪案件大幅度上升；在互联网上泄露国家秘密的案件屡有发生；另外，境内外黑客攻击破坏网络的问题十分严重。他们通常采用非法侵入重要信息系统,修改或破坏系统功能或数据等手段，造成数据丢失或系统瘫痪，给国家造成重大政治　　影响和经济损失。同时管理体制不完善，造成数据失真。管理问题主要体现在以下几个方面: (1)组织管理不完善,安全管理任务没有办法落实到人,没有明确责权；(2)管理规范未建立,制度不完善；(3)技术管理不到位,大多数只考虑防火墙、防病毒等基本技术安全措施,并没有提高到管理程度；(4)日常管理存在很多漏洞,计算机的日常使用,信息保存、流转、归档都存在不同程度的漏洞。　　三、新形势下的法律对策　　我国电子政务信息安全不仅是技术的问题，还有人员意识问题、管理问题等。为了保证电子政务的安全性，政府必须从不同方面做好防范措施。　　1、无论是电子商务、电子政务还是总体的信息化，都是一项社会系统工程，其实质是把某一层次的技术或某一系列的新技术全面地应用到社会产生和生活的各个层次，而这一工程成败的关键就在于这种应用推广的条件是否具备，环境是否成熟。也就是说，电子政务系统工程的涉及面极广，所以所需的条件是多方面的，要求的环境也较复杂，除技术的成熟度、可靠性外，社会的认可程度，资金的支持与供给的力度与稳定性，管理机构的参与和支持，基础设施的完善程度，等等各方面的因素都是十分关键的，会直接影响到这一系统工程能否推进。而尽快创造这些各方面的软硬件社会环境的着眼点往往就是快速地颁布各项相关的法律和政策性文件。反过来，完善基础环境，创造有利条件，促进发展也就成为这些法律和文件的首要目的。　　2、加强电子政务中政府机关的数据失真的管理。必须在法律上逐步建立和完善相关的法案，给予电子签名与手写签名、盖章相同的法律保障，制定出规范电子政务安全性的法规，例如“禁止非法入侵网络法”、“电子银行法”、“网络信息保护法”等等；在政府各部门建立安全管理体系，包括安全检测、运行安全、信息安全、计算机安全、人员管理、计算机网络管理以及网络公共秩序安全等等；不断完善密码技术，充分利用与电子政务相适应的电子安全技术，(包括用户身份的验证、网络的安全、主机的安全、内容的安全、系统的安全、通讯线路的安全等等)，以便对系统的安全运行提供保障。　　3、排除法律上的障碍，为电子商务、电子政务等信息化建设的发展提供法律上的依据。法律总是落后于技术和产业的发展已是不争的事实，在一日千里的信息技术领域，这种情形更为突出，而在这些技术与法律的一前一后、一快一慢之间，就产生了法律空白、法律盲区、法律滞后甚至法律障碍，这些空白、盲区或障碍一方面给予了探索者更广阔的活动空间，但另一方面也确实使很多商业行为和模式得不到法律的支持，或者成为了这些商业行为和模式推广的阻力。这样的例子在电子商务、电子政务与信息化领域可以说是比比皆是，尤其是在市场准入这一类规则方面，旧规则是以旧的经营模式为基础的，新经济的商业模式往往很难对号入座，如果严格按照旧的要求对其进行约束，那这些新经济商业模式不仅会无所适从，其长处也会荡然无存。　　为消除电子商务在行政和法规方面的阻碍，要鼓励政府认可和接受正式的电子通信(即合同、公证文件等)；鼓励国内和国际规则的协调一致以更支持电子签名和其他身份认证的可接受性；建立电子注册处；推动建立其他形式的适当的、有效的国际商业交易的纠纷调解机制；建立软件和电子数据的许可证交易、使用和权利转让；有关的标准和任选的合同履行规则。　　总之，在这些方面，各国基本上都是根据国家的利益目标和价值取向，通过立法建立信息化的法律体系，为其飞速的信息产业的发展提供法律上的依据和支持，包括确立在网络上虚拟的环境中当事人的法律地位，规定信息法律关系主体的各项权利义务，赋予以电子化、数字化形式所体现的作为和不作为的有效性及证据力，协调社会公共利益和个人利益的平衡，等等。从而构筑旨在有效促进和保障国家信息化飞速发展的，涵盖其内存规律、外在市场规则和法律规范针对信息技术领域乃至所有高新技术领域的所有立法都有一个共同的特点，那就是如何使千变万化、一日千里的信息技术适用单一的、稳定的法律规范。达到这样的要求的法律会与技术实现良好的包容共生关系：一方面，不同体系和模式的技术方案会在抽象的法律规范上找到自己合适的位置；而另一方面，法律的良好的包容性又会为技术的发展留有充分的空间，不会把新的技术解决方案视为异物而排斥于外。的支撑体系。　　4、在信息化立法的过程中，政府通过积极的推进者与参与者的角色定位，积极推进信息化的发展。在信息化立法的过程中，政府通过积极的推进者与参与者的角色定位，积极推进信息化的发展。经济合作发展组织首先于1997年提出：企业与政府之间的合作对于促进电子商务是至关重要的，在促进电子商务和电子行政管理原则协调发展方面应建立有效的对话方式；政府应调整现行法律(包括知识产权保护法)和法规，使其不仅适用于“有形”产品的需要也适用“无形”产品的需要，而且还应就制定政策和实施方面达成一致。在美国的发展模式中，政府与企业的关系基本上是政府起引导作用，企业起主导作用。政府的引导作用很好地为新技术及新经济的引进创造了条件，做出了榜样，启动了市场和需求，更为广大消费者树立了信心；企业的主导作用不仅可以为政府解决筹集巨大资金的困难，而且也有利于企业在信息化建设中获取相当的技术和经济效益。为企业在国内和国外的开拓发展积蓄力量，增强企业的竞争力。这种引导作用还体现在美国通过政策和法律明确规定了政府在国家的信息化发展中的宏观规划指导作用，从战略的角度使用立法规划的手段对国家的信息化建设予以和支持，充分利用自由化发展和市场竞争的规则，动员企业及其他机构成为信息化建设的主导力量，大力推广普及信息技术，保护和促进企业间的竞争，建立全民参与信息化发展的机制。　　网络技术在行政领域的广泛使用是无可避免的趋势，网络的发展给行政法带来的影响是深远。电子政务就是行政法主体在网络影响下呈现出的新特点，正是对网络这种新兴技术革命由自发到自觉的逐渐适应。只有加强电子政务的建设，优化法律环境，依法治国的目标才能实现。（来源：国脉电子政务网）

分享到