构建面向公共服务的电子政务体系分析

［摘要］互联网时代，公共服务与电子政务的契合，不仅为公共服务开辟了不受时空限制的无限可能，而且使公共管理创新的动力互动化。在中国，构建面向公共服务的电子政务体系，不仅可以丰富行政管理体制改革的实验模型，而且能为行政管理体制改革提供外部动力，奠定服务型政府建设的技术基础和社会基础。本文在国内外电子政务理论和实践的基础上，提炼和总结面向公共服务的电子政务体系的核心要素。　　近20年来，电子政务倍受国际社会关注。2003年以后，这一现象更为引人注目。关于电子政务，很难归纳出一个准确的、被普遍接受的定义。尽管不同定义之间存在着语义上的差异，但是，它们均反映了在政府战略中提供公共服务的优先性。不仅是强调信息通信技术在执行公共服务上的先进性，而是更强调电子政务手段在提供公共服务以及可能派生更好的公共服务方面所具有的卓著可能性和多功能性。 面向公共服务的电子政务既是公共管理领域的重要理论课题，也是行政管理体制创新和改革的重要现实课题。它可以开阔政府决策的社会视野，可以拓展行政管理创新的新空间，从而推进服务型政府建设，使公共管理寓于公共服务之中，并使服务型政府的基准建立在完善公共服务体系上。在中国，如何在政府职能不断演变和转型的基础上，构建面向公共服务的电子政务体系显得尤为迫切。　　一、国外面向公共服务电子政务的理论进展　　基于政治理念、公共管理艺术和信息通信技术技能等方面的综合，西方学术界——特别是公共管理领域的学者认为，电子政务已经演化到了网页(web page)背后的政府系统整合阶段。政府系统整合分别经历垂直整合、水平整合和全面整合三个阶段。垂直整合集成了分散在不同政府机构或不同政府层级的同类政府信息和公共服务，不仅促进了政府门户网站形式上的整合，而且推动了政府机构和业务流程的重组。水平整合则是由于公民、法人和社会团体基本上具备了信息通信技术技能，并且有效地获得了政府所提供的公共服务，因而进一步要求政府将分散在不同政府部门的信息和公共服务聚合在一起，进行跨越不同政府机构边界的整合，并开发一体化的政府门户网站。在全面整合阶段，政府的信息和公共服务已经完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社会团体只需要通过单一的政府门户网站、身份号码或者口令，就可以获得各类政府信息和服务，门户网站是完全根据公共利益的需要设计的，政府向社会所承诺的制度或行政改革已经全面利用了电子政务所具备的潜力。　　从理论模型的角度分析，伴随新公共管理运动的兴起，有关公共服务的理论涉及理性行为理论(Theory of Reasoned Action)、计划行为理论(Theory of Planned Behavior)、技术接入模型(Technology Acceptance Model)以及社会认知理论(Social Cognitive Theory)等。进入21世纪，又先后出现了Layne-Lee模型以及公共部门流程再造模型(Public Sector Process Rebuilding Model)等。这些模型的普遍特征是，在线公共服务的开发均是由供给方的因素和技术能力所主导的，而不是由公众的需要所主导的。实际上，需求一直决定着在线公共服务的设计，甚至有学者认为，进入新世纪以来，面向公共服务的电子政务仍是“设计的十年”，因为需求导向能够改进在线公共服务的供给和聚合，并调整公众的预期。　　从行政层级的角度分析，电子政务的演化路径留下了自上而下的轨迹，基本上均是从中央政府向地方政府延展。在美国、英国等国家这一特点格外突出，甚至联邦或中央政府已经进入了全面整合阶段，而地方政府却刚刚起步，并就此停滞。有些学者认为，地方政府宁愿效仿联邦或中央政府的训令，以便地方政府行为适应信息通信技术的发展，或者因为事权的划分干脆“同床异梦”。 在美国这种情形可谓泾渭分明，某些州政府和地方政府试图促使电子政务实现在线办事功能，另一些州政府和地方政府仍然专注于政府信息编目，或者仅为公民、法人和社会团体提供静态网页；而联邦政府已经开始垂直整合或水平整合。同时，欧盟的部分国家、加拿大等中央政府也已经竞相走向全面整合阶段。　　从电子政务成熟度分析，早期文献普遍认为，电子政务的发展基本上可以划分为导入、成长、成熟和成型四个阶段。但是，这种观点过于强调信息系统的生命周期，而掩盖了政府业务流程重组和公共服务本质。2001年，Layne和Lee从信息集成的角度提出了完整功能的电子政务四阶段模型，即信息目录、事务处理、垂直整合和水平整合，并认为进入垂直整合阶段就标志着电子政务走向成熟。不过，这种观点遭到了Andersen等学者的尖锐批评。他们认为这种成熟度的划分仍偏重于技术能力，即使信息集成(information integration)具有深刻意义，仍不能忽略业务重组和行政程序的重要性。 因此，电子政务的成熟度应该根据政府流程再造的程度来衡量。他们认为，强调政府行为以及确立以公众为中心的服务理念比技术能力更加重要。门户网站只是电子政务成熟与否的表象，只有其背后的实质——无论是垂直整合或水平整合、虚拟整合或物理整合——才能够牵动政府流程重组。电子政务成熟度的划分应该为培育、扩展、成熟和革命四个阶段。成熟意味着网络的重要性已经让位给政府流程的透明度以及政府的责任和义务；革命阶段的特征是政府的信息和公共服务可以伴随着技术手段在政府部门之间、政府与公民、法人和社会组织之间随需而动，实现全面的无缝链接。在与新公共管理运动的相关性上，一些学者认为“公共管理运动已经死亡，而电子政务倡导的数字化时代的治理将基业常青。”　　二、中国电子政务建设实践的转变　　在中国，以电子政务为载体的公共管理创新实践远远超越了相关的理论研究。自2002年《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》(中办发［2002］17号)印发以来，电子政务实践基本上集中在经济调节和市场监管两个重要领域，系列“金”字工程相继开工建设。同时，也提出了建设基础数据库和中央政府门户网站等重大应用工程，一边建设一边发挥作用。倘若将中国的电子政务建设始点追溯到上个世纪90年代初期的针对关税和国内税收的征收和监管的金关工程和金税工程，在将近20年的时间内，中国电子政务建设已经搭建了相对完整的加强政府监管和支持行政管理创新的重要平台。以金税工程为例，截至2009年，工程覆盖了31个省区市、联通了2.4万个节点、3300万个纳税户，全面提高了税收征收率。增值税征税率由2000年的61%提高到现在的86%以上，纳税申报率、税款入库率分别达到97%、95%，国税系统税收成本从上个世纪90年代的5%以上降至目前的3.5%以下。　　伴随着2003年《行政许可法》的实施和2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，2005年3月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步推行政务公开的意见》(中办发［2005］12号)，明确推行政务公开要“以保障人民群众的民主权利、维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，提高行政机关行政行为的透明度和办事效率”，同时要求“要把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为政务公开的重点内容，围绕行政主体基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项，不断拓展政务公开的内容”。　　2006年1月1日零时正式开通的中华人民共和国中央政府门户网站(www.gov.cn)是中国电子政务建设的重要分水岭，意味着电子政务的建设开始从聚焦于政府监管和决策支持向建设服务型政府和大规模开展公共服务转变。2007年1月《中华人民共和国政府信息公开条例》经国务院常务会议审议通过，2008年5月1日正式实施。特别是党的十七大提出“完善公共服务体系”、“推进基本公共服务均等化”的要求后，自上而下、由局部到整体，电子政务与公共服务的结合日益紧密，并不断向基层延伸和扩展。具体表现在：　　第一，电子政务已经成为政府信息公开和公共服务扩展和延伸的载体。江苏省和广西壮族自治区作为经济发展水平存在一定差距的两个地区，均把电子政务作为基层政府改革行政管理体制、构建公共服务体系的有效载体。江苏省在70%的省辖市建立了数字化城管平台，开展意见征集、网上调查、社会听证活动，接受群众咨询，切实帮助群众解决实际问题。其中，常州市整合政府公共服务与社区服务，将辖区街道台帐报表管理系统的信息载入社区数据中心，形成了全市行政管理信息、人口信息等2000多项信息组成的与市民衣食住行相关的公共服务基础资源库，有效实现了公共服务的网络化和资源共享。广西壮族自治区依托电子政务平台，将政务公开与公共服务延伸到基层，在乡镇、街道、社区设立了便民服务中心和服务大厅，使便民服务中心成为能办事、快办事、办成事、办好事的服务平台。这充分说明面向公共服务的电子政务建设并不受当地经济发展水平的约束，而且可以成为推进电子政务建设的新动力。　　第二，电子政务不仅提高了政府公共服务的效率，而且促进了政府公共服务的一体化。在中国的实践中，公共服务实际上一直是按照行政层级和属地化进行管理的。但是因为各种生产要素流动的加速，根据行政层级和属地安排的公共服务不得不蒙受一定的效率损失。而推行电子政务提供了效率提高的有效渠道。江西省基本建成了政府信息公开省、市、县、乡四级平台，乡(镇)通过政府门户网站，将所有行政执法事项以及与人民群众生产生活密切相关的事项上网公开，人民群众可以随时地随地查询并获取相应的服务。四川省新津县率先在全省建立了“村村通”电子政务平台，构建起上连省市、下连镇村、横连部门的城乡一体无缝化信息网络。河南省郑州市把18个部门的地理空间、人口普查、户籍管理、计划生育等10035项数据整合为198项，并统一整合到电子政务平台上，为开展“一站式”服务提供了强大的后台支撑，提高了行政管理水平，并实现了市政与社区公共服务的一体化。公共服务一体化不仅澄清了公共服务提供者的指向和公共服务的获取方式，而且也有效地遏制了过去在公共服务领域的“政出多门”和相互扯皮的现象。　　第三，电子政务正不断创新着公共服务模式。公共服务是行政管理机构的社会承诺，是行政机构的义务所在，但是在实践中往往因为延时和冷漠而转化为行政机构的“权力”。推行电子政务实质上引入了一个中立的、公开的监督者，那些希望获取公共服务的行政相对人通过网络提交的公共服务申请、所表达的呼声或者怨言，不仅会获得广泛的社会认同，形成公共价值，而且也会转化为行政机构创新公共服务模式的动力来源之一。安徽省作为农村经济体制改革的发源地，从电子政务建设伊始，就高度重视农村基层电子政务公共服务工作，并以“安徽农网”为载体，建成了集门户网站、电子商务、电子政务、电话语音、手机短信、专家在线视频等多功能为一体的全省农村综合信息服务平台，并延伸到全省所有乡镇和绝大多数行政村，实现了“多部门共享、多网站合一、多服务并举、多手段惠农”，探索出了一条适合省情的农村服务新模式。浙江省宁波市2001年就开始建设81890市民求助服务平台，动态跟踪市民公共服务需求的变化，不断拓展服务功能，截止2008年底，81890服务平台为市民解决各类求助事项250多万件，办结率100%，满意率达99.87%。　　第四，公共服务与电子政务建设的双向互动格局已经初步形成。公共服务与电子政务相结合是时代发展的必然趋势。基于电子政务平台，把政府行政流程、业务流程重组与政府信息公开相结合，把政务公开、效能监察、公共服务与电子政务应用相结合，已经成为中国电子政务模式的重要特色，并且形成了由内到外、由外到内的双向互动格局。　　三、面向公共服务的电子政务体系的核心要素　　一是网络和信息安全。任何电子政务系统都可能面临与网络设施保护和信息保护相关的攻击和安全威胁问题，这些问题不仅会影响在线公共服务的完整性和有效性，而且会影响公众的信心。　　二是公民隐私。电子政务系统和政府数据库存储了大量的公民信息和隐私，提供公共服务过程包含着公民隐私被截获和窥视的可能。个人信息和隐私一旦被泄露，就会严重地影响公众通过信息通信技术手段获取公共服务的信心。　　三是国家安全。由于电子政务系统包含了大量的反映政府活动以及政府与公众之间关系的信息，这些信息在方便公众获得公共服务的同时，也方便了搜集政府信息、刺探经济情报以及妨碍国家安全的一些别有用心的活动。　　四是政府门户网站的可接入性。由于电子政务具有一定的技术属性，其技术的友好、简易和便捷等因素往往影响政府信息公开和公共服务的可接入性，不同人群往往对电子政务技术水平给予参差不齐的评价，从而影响了政府公共服务系统之间的标准选择、互操作以及资源共享。　　五是数据采集和可获取性。公共服务领域的数据采集和可获取性一直面临着数据完整性、准确性以及统计口径等方面的约束。公共服务的数据可采集，服务系统可操作，服务方式可兑现，可以形成良好的社会预期，从而顺利地启动在线公共服务。　　六是公共服务的优先顺序。从供给还是从需求入手，往往会产生公共服务优先顺序的极大反差。对不同人群而言，公共服务需求的优先性也不一致。这正是公共服务优先性排序中面临的重要难题，甚至成为政府部门拒绝提供公共服务的借口。　　七是数字鸿沟和数字不平等。由于受教育水平、收入水平、地理位置、语言能力以及年龄等方面因素的影响，公民利用电子政务的能力存在着很大差异。数字鸿沟在一定程度是客观的，但是不能在基础设施、价格和服务等方面采取歧视性态度或措施，造成数字不平等问题。数字鸿沟和数字不平等，不仅会影响公民获取政府公共服务的能力，而且也会影响公共服务广度、深度和效率。　　八是公众的电子政务意识和信心。政府的服务意识、公众预期以及公众获取政府公共服务的信念，因为电子政务应用而产生了很大变化。在经济社会发展高度依赖网络的环境下，许多国家(比如英国)往往提出不切实际的行动计划和目标，结果是适得其反，欲速而不达，进而影响了公众对在线公共服务的信心。只有以一种务实、公民可以接受的方式，循序渐进地培育和提升公众消费在线公共服务的意识和信心，才能走出一条电子政务可持续的发展道路，并为公共服务的日臻完善提供外部动力。　　四、基本结论　　事实上，就如同新公共管理运动所倡导的“行政管理创新要从舵手政府走向划桨政府”那样，网络环境下治国理政能力的建设是一个无法回避的问题。它不仅要体现在监管政府(Regulatory State)的建设上，而且体现在服务政府(Service State)的建设上，把监管寓于服务之中，以更好的公共服务实现最佳的监管绩效。互联网时代，政府公共服务将处于更加突出的位置。　　第一，面向公共服务的电子政务是电子政务发展的方向。综观国内外电子政务发展的历程，几乎无一例外地均经历了从内到外、自上而下的过程。政府内部业务系统的建设和整合奠定了基于电子政务提供公共服务的基础和前提，政府门户网站开辟了公民接入政府公共服务的有效渠道。自上而下的政府业务系统畅通了政府信息流转，严肃界定了各级政府部门的事权，特别是基层政府电子政务应用直接面向公众的公共服务诉求，面向信息源，保证了公民的知情权、表达权和参与权，公众对政府的期待和意愿表达可以避免“信息失真”。“许多经验研究发现，当政府的决策者面临无序结构的环境(高度不确定和多任务的环境)时，决策者经常倾向于直觉、以往的经验判断以及惯用的政府决策方法，而不是依赖于融入信息和技术的系统性数据和探索方法”，这就从理论上为电子政务方向提出了探索的方向。　　第二，政府信息公开、政民互动和在线办事在面向公共服务电子政务体系中是高度“三位一体”的，三者不可偏废，三者相得益彰。信息公开是政府的义务，而不是权力，更是政府提供公共服务的风向标和接纳社会参与、丰富科学民主决策的试金石；政民互动是从基于供给方的公共服务走向基于需求方的公共服务的分水岭，由线性的单向信息流动走向互动的“点源契合”信息流动成为基于需求方公共服务的引擎；在线办事最大程度地拓展了政府公共服务的广度和深度，使得作为公共产品的公共服务得以实现成本最小化、收益最大化。　　第三，面向公共服务的电子政务确立了行政管理体制改革的实验模型。公共服务和电子政务并不存在一劳永逸的模式，技术进步的动态化特征和服务维度、边界的可扩展性，使得行政管理体制改革和创新，不仅要满足生产力发展的需要，而且要满足生产关系变化和上层建筑变革的需要。电子政务就如同行政管理改革的实验模型，可以不断地调整因为技术进步所产生的经济社会发展参数，增强行政管理改革和创新的适应性。面向公共服务的电子政务，超越了工具论和技术论的范畴，恰好为行政管理体制改革提供了外部动力，奠定了服务型政府建设的技术基础和社会基础。(文/孙宇作者单位：北京师范大学管理学院教授、博士生导师 编选：中国电子商务研究中心)

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