跨境电商进口食品安全监管新规详解，最大亮点是引入电子中文标签

近日，国家质检总局于发布《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则（征求意见稿）》，供公众评议。笔者在本文尝试从研究者角度提一些看法，抛砖引玉。（文末附征求意见稿全文）
细则难点：网购保税进口的协同治理
细则开宗明义：其依据的上位法是新《食品安全法》，并且只调整网购保税进口，食品通过国际快递或邮件方式进境的，也就是类似直邮进口的不在本细则规定范围内。对于直邮进口排除在本细则之外，一种理解是这是消费者个人自用行为，风险自担。这个问题存在争议，本文不做讨论。
细则第二条第二款对网购保税进口做了定义：无论进境时是否生成消费者订单，货物以跨境电子商务形式申报进口，入境时未按消费者订单形成独立包装，货物整批运至特殊监管区集中存放，跨境电商经营者按消费者订单形成独立包装后发往国内消费者的跨境电子商务进口模式。
这个定义传递了一个关键信息就是：通过网购保税电子商务进境的食品按进口对待，进一步说，网购保税跨境电商食品属于进口食品。所以困扰了业态很久的跨境食品电商定性问题，至少得到部分解答。也就说，网购保税电子商务进境的食品，比照新《食品安全法》的进口食品定性监管。也因此，很自然地，细则在接下来的条文中，将新《食品安全法》中对进口食品监管的机制架构，嫁接到网购保税电商食品。
笔者将新《食品安全法》对进口食品的监管机制总结为“无标三新”四类食品（这里用的是食品大概念：包括食品、食品添加剂和食品相关产品）特别监管。以下两种情形的入境四类食品基于风险控制的需要，设置了特别的卫计委前置审查审批程序：
进口“无标”产品：指尚无食品安全国家标准的食品；
进口“三新”产品：
——利用新的食品原料生产的食品（如芦荟）
——食品添加剂新品种
——食品相关产品新品种。
早前，无论是集货还是保税模式的跨境电商与传统一般贸易相比，都规避了现行法律法规赋予的食药部门、卫计委、检验检疫等监管部门对于进口食品、化妆品的各项前置审查审批，检验检疫和监管要求。所以本细则的到来，也昭示着网购保税进口食品进入政府治理的升级阶段。
细则对新《食品安全法》涉及到“无标三新”四类食品的治理做了品类限缩，食品添加剂新品种及食品相关产品新品种都没有在本细则中出现，笔者猜想，这可能与目前跨境食品较少涉及这两种产品有关。虽然“无标三新”只留下了两类，细则又加上了保健食品及转基因食品，所以加起来还是四类。总结起来，细则将规定保健食品及转基因食品加上“无标三新”前两类，共四类产品需要“通过相关部门的注册、备案和安全性评估”。
这些相关部门的注册、备案和安全性评估相当于质检总局除外的其他部门的前置审查审批，所以，作为质检总局的细则在这个问题上也只能做“链接”的规定，而无法展开做更细的规定。这就使得这个问题还存在政府协同治理。从企业运营角度上考量，这四类产品前置审查审批有时间成本，而电商最大的商业亮点就是便捷快速。所以这是一对矛盾体，如何破解，既考验政府协同的效率，更考验企业智慧。比如，企业在具体运作过程中，如何能够既走捷径又不触法也需要企业自身做战略战术上的研究。
细则亮点：引入电子中文标签
进口食品中文标签问题一直都困扰着进口食品业态。线下的进口食品这些年的治理已经相对成熟，目前问题集中区域就是跨境食品电商的中文标签问题。从国外案例来看，职业打假人会拿着这个去食药部门投诉举报，进行打假。打假的理由就是没有中文标签。如果食药部门不受理，他们可能去法院告食药部门不作为。
所以，进口食品尤其是跨境食品电商的中文标签问题也成为政府治理的一道坎。现在各地的司法判例存在两种截然不同的观点。一种观点认为，跨境食品电商不属于进口食品。典型案例如：2015年5月，熊某在某跨境电商公司的实体店处购买了荷兰某品牌的奶粉9罐，后发现所有产品包装均无中文标签说明。熊某以违反了我国《食品安全法》第六十六条规定，预包装食品没有中文标签的不得进口，要求电商退回购买奶粉货款1887元，并十倍赔偿18870元。法院判熊某败诉。而早前在苏州曾有一起跨境电商的案例，法院则直接支持了产品无中文标识十倍赔偿。
笔者认为，细则最大的一个亮点在于，创设性地引入电子标签来满足新法对中文标签规定，这其实也是笔者一直觉得值得呼吁试点的措施。细则提到，除食用、保存有特殊要求或含有过敏原的食品需随附纸质中文标签和中文说明书，经营企业可采用电子标签或者纸质标签，两种方式应当供消费者在填写订单时选择。当然，考虑到婴幼儿配方乳粉特殊性，网购保税进口此类产品做了特殊化处理，必须随附中文标签，且中文标签须在入境前直接印制在最小销售包装上，不得在境内加贴。欧盟食品电商是电子标签和纸质标签都要有，我们有选择性地进行二选一，还是符合中国电商的实际情况的。这个很赞。既符合业态创新的需要，又达到了新《食品安全法》的要求。也符合克强总理年初提到“互联网+”行动计划之精神。
当然，具体这个电子标签如何来实现，电子标签承载的具体信息以及随之而来电子标签本身的监管等衍生性问题，还需要监管部门和企业双向智慧来深入演绎。
（本文作者系国家食品药品监督管理总局高级研修学院博士后，南澳大利亚大学法学博士。本文仅代表作者的观点，不代表其所在机构的意见。本研究为中国博士后科学基金资助项目[2015M570990]。）
附录：
网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则（征求意见稿）
第一章 总则
第一条【目的依据】 为规范网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理工作，保障进口食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例等法律法规和《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》（国发〔2015〕24号）、《国务院办公厅关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》（国办发〔2015〕46号）、《质检总局关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见》（国质检通〔2015〕202号）等规范性文件要求，制定本细则。
第二条【适用范围】 本细则适用于网购保税模式跨境电子商务进口（以下简称“网购保税进口”）食品经营和安全监督管理。
网购保税进口是指无论进境时是否生成消费者订单，货物以跨境电子商务形式申报进口，入境时未按消费者订单形成独立包装，货物整批运至特殊监管区集中存放，跨境电商经营者按消费者订单形成独立包装后发往国内消费者的跨境电子商务进口模式。
产品通过国际快递或邮件方式进境的，不在本细则规定范围内。
第三条【主体责任】 网购保税进口食品经营主体的经营活动应当遵守我国相关法律法规规定，并保证其经营网购保税进口食品符合我国法律法规和食品安全国家标准。
网购保税进口食品经营主体包括：网购保税进口食品经营企业（简称经营企业）、网购保税进口食品交易第三方平台企业（简称平台企业）、网购保税进口食品物流仓储企业（简称物流仓储企业）等。
第四条【监管主体】 国家质检总局主管网购保税进口食品检验检疫监管工作。
国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构负责本辖区内网购保税进口食品的检验检疫监管工作。
第五条【监管原则】 出入境检验检疫机构对网购保税进口食品的经营主体和进口的产品实施备案管理，对网购保税进口食品经营行为实施监督检查，对网购保税进口食品实施质量安全风险监管。
第二章 经营主体义务
第六条【经营企业一般义务】 经营企业应当遵守我国网络食品经营相关法律法规规定，建立完善的食品安全管理制度，指定专人负责食品质量安全，保证其经营食品符合我国有关法律法规规定和食品安全国家标准的要求。法律法规规定需要办理生产经营许可或备案的，应当取得食品经营许可证或备案凭证。经营企业应当按规定向检验检疫部门备案。
经营企业不得通过网购保税进口以下食品：
（一）《中华人民共和国进出境动植物检疫法》规定的禁止进境物；
（二）未获得检验检疫准入的动植物源性食品；
（三）其他法律法规规定和质检总局公告禁止进境的食品。
经营企业还应保证其经营网购保税进口食品符合以下要求：
（一）列入《进口食品境外生产企业注册实施目录》的食品，应来自于经注册的境外食品生产企业；
（二）保健食品、转基因食品、尚无食品安全国家标准的食品、新的食品原料或配料中含有新的食品原料的食品，应当通过相关部门的注册、备案和安全性评估；
（三）有动植物检疫审批要求的，进境前应当取得进境动植物检疫许可证明。
第七条【平台企业一般义务】 平台企业应当建立并执行经营企业审查登记、销售食品信息审核、食品安全应急处置、投诉举报处理、消费者权益保护等管理制度，保证其平台经营食品安全。平台企业应当按规定向出入境检验检疫部门备案。
平台企业应当对平台内的经营企业进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得食品生产经营许可证的，还应当审查其许可证。
平台企业应当建立在其平台经营企业的档案，审查并记录经营企业的基本情况、经营品种、品牌和生产企业、物流企业资质等信息。
平台企业自身从事网购保税进口食品经营的，应当依法取得食品经营许可或者备案凭证，并遵守本办法有关经营企业的相关规定。
平台企业属于境外注册的，应当委托境内具有合法资质的企业作为代理商。代理商应当承担相应的法律责任。
第八条【物流仓储企业一般义务】 物流仓储企业应当建立和执行食品物流仓储安全管理制度和产品流向溯源管理制度。物流仓储企业应当按规定向出入境检验检疫部门备案。
第九条【经营主体备案】 跨境电商经营主体应当通过质检总局进口食品进出口商备案系统向出入境检验检疫机构备案。经营企业、物流仓储企业可以由平台企业代为备案。境外注册的网购保税进口食品经营主体应委托境内代理商办理备案。
第十条【产品信息备案】 经营企业应当保证其经营网购保税进口食品来自境外合法生产企业，并将产品信息通过质检总局进口食品进出口商备案系统向出入境检验检疫机构备案。
第十一条【质量安全承诺】 经营企业应当在其自行建立网站首页或所在第三方平台经营活动的主页显著位置公开承诺其经营产品的质量安全。
第十二条【产品标签说明】 网购保税进口婴幼儿配方乳粉必须随附中文标签，且中文标签须在入境前直接印制在最小销售包装上，不得在境内加贴。网购保税进口其他食品应当随附中文标签、中文说明书，除食用、保存有特殊要求或含有过敏原的食品需随附纸质中文标签和中文说明书外，经营企业可采取产品随附纸质中文标签、中文说明书或通过跨境电子商务交易平台提供产品中文标签、中文说明书的电子信息，两种方式应当供消费者在填写订单时选择。电子信息应当包括我国法律法规和食品安全国家标准要求标注的具体内容，并应当注明平台企业和经营企业的名称和联系方式。
平台企业应在其网站长期公布上述基本信息，以便消费者随时了解查询。
第十三条【自我合格证明】 经营企业应当对其网购保税进口食品进行自检，并在向检验检疫机构申报时提供产品自我合格证明材料。自我合格证明材料应由有资质的实验室出具，产品首次进口时检测项目应当覆盖本产品食品安全国家标准规定的所有安全卫生项目；再次进口时检测项目应包括经出入境检验检疫机构风险评估确定的高、中风险安全卫生项目。
第十四条【产品入境申报】 网购保税进口食品入境时，经营企业或其代理报检企业应当向当地出入境检验检疫机构申报，并提供如下材料：
（一）产品品名清单及对应的HS编码、规格型号；
（二）法律法规、双边协定、议定书以及其他规定要求提交的输出国家（地区）官方检疫（卫生）证书；
（三）产品自我合格证明材料；
（四）经营企业备案编号；
（五）产品依法应当取得的注册、备案、安全性评估等资质。
第十五条【信息记录保存】 经营企业应当建立网购保税进口食品销售记录和全程信息追溯制度，如实记录食品的名称、品牌、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、官方证书编号、保质期、境外生产企业、境外出口商、境内消费者名称、地址和联系方式、进境日期等内容，并建立信息化档案。信息化档案的记录应当真实，保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。
平台企业应当审查、记录、保存在其平台上发布的食品安全信息内容及其发布时间。平台内经营者的许可证和营业执照信息记录保存时间从经营者在平台内结束经营活动之日起不少于两年，交易记录等其他信息记录备份保存时间不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的，不得少于两年。
平台企业应当采取数据备份、故障恢复等技术手段确保网络食品交易数据和资料的完整性和安全性，并应当保证原始数据的真实性。
第十六条【日常检查报告】 平台企业应当建立检查制度，设置专门的管理机构或者指定专职管理人员，对平台内销售的食品及信息进行检查，对虚假信息、夸大宣传、超范围经营等违法行为以及食品质量安全问题或者其他安全隐患，及时制止，并向所在地检验检疫部门报告，发现严重违法行为的，应当立即停止向其提供网络食品交易平台服务。
第十七条【产品召回】 经营企业发现其经营的网购保税进口食品不符合我国食品安全国家标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止销售和进口，已经销售的依照《食品安全法》的规定予以召回。经营企业应当对召回的产品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将产品召回和处理情况向出入境检验检疫机构报告。
平台企业对出入境检验检疫部门公布的存在质量安全问题或者其他安全隐患的食品，应当及时采取停止销售、协助召回等措施。
第十八条【配合监督检查】 经营企业应当积极配合检验检疫部门的监督检查，在信息查询、数据提取等方面提供必要的技术支持。
平台企业应当及时接收、处理和报告食品安全信息。出入境检验检疫部门进行监督检查时，平台企业应当在销售信息查询、数据提取、停止服务等方面提供必要的技术支持。
出入境检验检疫部门发现第三方平台内有违反食品安全法律法规的行为，依法要求平台企业采取措施制止的，平台企业应当予以配合。
第十九条【民事赔偿】 消费者通过平台企业购买食品，其合法权益受到损害的，可以向进入平台经营企业要求赔偿。平台企业不能提供经营企业的真实名称、地址和有效联系方式的，由平台企业赔偿。平台企业赔偿后，有权向入网经营企业追偿。
平台企业知道或者应当知道经营企业利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施的，或未依本细则履行审查义务的，依法与该入网食品经营企业承担连带责任。
第二十条【消费者权益保护】 平台企业应当采取措施，建立并执行消费纠纷解决和消费者权益保障制度。
第三章 安全监管
第二十一条【检验检疫】 出入境检验检疫机构依法对网购保税进口食品实施入境检疫，确保符合我国检疫要求。
出入境检验检疫机构在风险分析的基础上，依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定，对网购保税进口食品的质量安全实施检验监管。
经检验监管发现网购保税进口食品不符合我国法律法规和食品安全国家标准的，出入境检验检疫机构应及时将有关信息通报经营企业，并监督其采取停止销售和召回等措施。
出入境检验检疫机构对网购保税进口食品实施集中申报、集中检验检疫、分批核放等措施，加快产品验放速度。
第二十二条【专项抽查】 质检总局和各地出入境检验检疫机构每年对网购保税进口食品质量安全实施专项监督抽查计划，并定期公布抽查结果。
第二十三条【监督检查】 出入境检验检疫机构应当对网购保税进口食品经营企业和平台企业的备案信息、产品进口和销售记录、产品信息追溯、召回等进行监督检查。
第二十四条【诚信记录】 质检总局对网购保税进口食品经营主体实施信用管理，建立信用记录。对有不良记录的经营主体，应当加强对其经营网购保税进口食品的检验检疫监督检查；情节严重的，不得经营网购保税进口食品。
本细则自x起实施，由国家质检总局负责解释。各地相关规定与本细则不符的，以本细则为准。网购保税进口化妆品安全监管参照本细则执行。

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